法院为何年底难立案？
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来源 | PGYLAW 作者:冉金
立案难，年底立案更难。记者随机了解十多个基层法院，发现普遍存在立案难甚至不立案情况。
法院既想通过结案率提高审判效率，又希望力求消除其弊端，一些改革措施看似“科学”，最后仍滑向对数字的崇拜和追求，陷入“GDP式”怪圈。
司法是严重依赖于法官内心判断的职业领域，仅仅依赖于外部管理和控制是行不通的。
“年底”提前到了
每个法院都有自己的一本“日历”。
徐伟觉得自己变成了一个“专职找茬者”。他是北京某区法院立案庭法官，但一到年底，他的工作就不再是立案，而是“挡差”——想方设法把案件拒之门外，“能不立，就不立”。
在法院内部，立案庭本是一个“清闲”部门，类似医院的“挂号室”。徐伟的工作也并不复杂，只需对材料作初步审查，将符合法律规定条件、应予受理的案件按不同类型分给不同的审判庭审理即可。
不过，10月之后，各审判庭庭长就陆续到立案庭打招呼，“案子太多，忙不过来，把严点儿。”
这并不是徐伟所在法院的独有现象。每年离年终还有一两个月时间，全国各地法院就不约而同地限制收案。法院系统内部称之为“挂小号”。
一年一度“年终立案难”，已持续多年，其背后主导因素，是法院系统内部追求年终结案率。
结案率，即结案数与收案数的比例，作为法院内部评价审判工作的主要指标，已沿用几十年。年终结案率被认为可最直观说明全年审判任务的完成情况。
法院系统通常在每年12月20日统计全年的收案数和结案数，并计算出当年的结案率。法院往往提前一个多月控制立案，减少作为分母的收案数，且避免新立案件来不及审结。
于是，一近年终，全国同喊立案难。
去年，有些地方法院的“年底”比往年来得更早。
刚过完“十一”，河南律师徐大富去郑州某区级法院立案被告知，10月8日是今年立案的最后一天。律师尹富强去河北某法院办案，也被告知从10月起不再受理案件。
尹富强打听获知，河北那家法院早早停止收案，是因为今年要冲击99%的结案率，“如果10月份还立案，可能就完不成”。
河南一些法院10月8日起就不再立案，原因是该省今年的“年终结案期”提前到11月10日。相应的，年终立案难也提前一个月到来。
民诉法规定，法院如果不立案，必须作出“不予受理”的书面裁定。但现实中，法院不立案只是口头答复。有些案件等待两个月后，就超过了诉讼时效，但没有书面裁定，当事人无法向法院追责。
逼出来的“被动违法”
能劝撤就劝撤，不劝撤就想办法调，轻易不出判。
偌大的立案庭空空荡荡。记者最近在北京的几个基层法院看到，十来个立案窗口一般只开两三个，有的只派一名法官当班。每天立案排号的数量被严格控制，来立案的人非常少。
徐伟所在的法院地处首都北京，不能公开宣称不立案。于是，他变成了“找茬者”，比如法律规定立案需有“明确的被告”，仅仅提供姓名、住址和电话还不够，他会要求当事人拿出被告人的身份证复印件；他还会说，“证据不足，补齐再来”。
按照民诉法规定，立案审查是“形式审查”，只要符合“原告与本案有直接利害关系，有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实、理由，属于法院受理和管辖范围”等四项“形式要件”，法院就应当受理。
立案庭法官徐伟的所为，有些已属“实质审查”——证据是否充分，有无法律依据等等，这些本应由审判法官审理调查。
“有时我觉得我已不是在审查能否立案，而是在帮原告考虑能否胜诉。”徐伟说。他曾因放过一个“形式审查没有问题”的案子进入审判庭，审判法官认为证据不足有可能判决驳回诉讼请求，而向立案庭庭长投诉他“把关不严”。
根据法律规定，“判驳”后，当事人可以上诉，案件很可能被上级法院发回重审，不仅将影响结案率，还影响“案件发改率”。徐伟因此被庭长一顿痛斥，“你嫌审判庭的事还不够多吗？”
“实在无可挑剔”，法院则采取“收案不立案”，或“收案立次年案号”等办法避开年终计算结案率。
除了“找茬”，徐伟有时还得变身调解员。他所在的立案庭，专门成立了三人调解小组。法院正在试行诉前调解，即不立案，先组织调解，若调解成功，再补办立案手续。如此一来，既可缓解立案压力，又可提高调撤率，“一箭双雕”。
民事司法很重要的功能是通过审判确定社会行为的规范和标准。“这是调解不可能做到的。”北大教授傅郁林说。正在修订的民诉法，将诉前先行调解纳入，未加以严格条件限制，这让她感到担心。
立案庭清闲下来，审判庭却空前忙碌。立案数量较多的法院，法官们都加班加点，突击结案，有的法官一天开几个庭。当事人晚上、周末居然收到了开庭的传票。
审理程序上能简就简。个别法官二审案件根本不开庭，只询问当事人了事。某公司遭遇离奇状况：该公司数个不相关的案件被全部合并到一个庭同时审理。
“一般能劝撤就劝撤，不劝撤就想办法调，轻易不出判。”一位法官说。法官以判败诉或胜诉也拿不到赔偿威胁当事人接受调解，或以可退返诉讼费诱使当事人撤诉。
这样做，一方面可提高结案率和调撤率，另一方面，即使当事人撤诉后再次起诉，案子通常也不会回到自己手上。如作出判决，则要承担当事人上诉、被上级法院发回重审的风险。
执行局也想出变通的方法：以无财产可执行为由，中止执行，强行结案；等结案率指标完成后，再以当事人发现新的财产为由，重新申请执行。由此带来一个现象：法院每年向人大报告结案率达98%以上，执行局却年年都在清理积案。
一位基层法院法官坦言，年终立案难是“制度性违法”，法官其实也很无奈。
“工厂化管理”
如同GDP数字，结案率指标基本只提高不下调
以结案率作为法院主要考核指标，已沿用几十年。在北大教授傅郁林看来，这体现了在行政化管理思维之外，中国司法管理体制的另一特点——工厂化管理思维。
法院将法官当成计件生产的普通工人，片面追求数字和效率，意图通过数字管理实现对“司法产品”的质量控制。
在很长一段时间，法官的收入与收案数量直接挂钩，也在一定程度上抵消了结案率给法官带来的压力，刺激法官收案办案。
上世纪90年代，傅郁林从《人民司法》的一项司法统计发现，每年第四季度因追求结案率，已出现立案难问题。但当时诉讼总量相对较小，这一问题尚未激化。
进入2000年之后，中国社会转型加剧，矛盾日益激化，加上劳动合同法、新公司法等法律相继出台，在社会纠纷调解分流机制欠缺的背景下，法院的诉讼压力剧增。
徐伟所在的区级法院，是北京受案数量最多的基层法院之一，每年收案数量达3万件以上，平摊到每个法官，每年办案数量在两百件以上。在他看来，法官如果严格遵守法律程序，完成结案率指标几乎不可能。
案子数量越大，结案率指标难度越大，不管是办40件案子，还是办400件案子，结案率面前，一律平等。
“这明显不公平，”徐伟说，“所以，法院收案越多，年终立案就越难。”法院和法官作出的理性选择是，提前关闭立案大门。
案件压力不大的法院也不例外。
“结案率不尊重司法审判规律，”一位法官说，“如果12月20日为年终结案期，12月19日收的案子同样要算结案率，即使简易程序也要三个月，我怎么可能第二天就能结案？”
如同GDP数字，管理者提出的结案率指标，只有提高而几乎不下调，除了考核压力，也夹杂攀比因素。在北京某区法院，一位“非法官出身”的新任院长新官上任，提出了结案率100%的目标，结果当年该院的“年终立案难”直接变成了“年终不立案”。
结案率“难割舍”
“新指挥棒”在手，“旧指挥棒”还在用，而且更管用
2011年10月11日，河南省政协委员张弛收到了河南省高院的答复，称今年4、5月份该省已对绩效考核规定进行了修订，将2010年考核的“结案率”改为“法定审限内结案率”。他在年初提交了《法院应当改变案件结案率考核标准，解决人为造成的立案难问题》的提案。
可紧随这个答复，河南省各级法院年终立案难，去年如期而至。
11月3日，河南省高院院长张立勇率队到河南南阳视察，张弛提问，为何不取消考核年度结案率，只考核法定审限内结案率？旁边一位主管审判的省高院副院长起身回答，“我们两种结案率都要考核。”
2008年，最高人民法院开始试行新的“案件质量评估体系”，考核指标多达33个，取代单一的结案率指标；2011年3月修订，考核指标调整为31个指标（俗称“31率”），更取消沿用几十年的“结案率”，代之以“法定（正常）审限内结案率”，即法定正常审限内结案数与结案数的比例。
年终结案率指标实际上并未被否定。最高法院法官在《人民法院报》上发表释疑文章称，“结案率指标本身是没有问题的”，对结案率指标要“清醒、理智地对待”：一方面弱化其评价功能，避免以偏概全；另一方面，仍可作为掌握审判进程的指标之一，用以发现问题、调整人员、整合力量，为科学管理提供依据。
基层法院的院长们，一手拿着“新指挥棒”，一手拿着“旧指挥棒”。今年年底立案难的法院，几乎都为了保结案率。
“每个月法院通报审判工作情况，首先说的是还有多少案子未结。”沿海某地级市中院一位法官告诉记者，该院已使用“31率”，但该省原来的14个指标（俗称“14率”）依旧有效，排在第一位的是“累计结案率”。
“基层的法院院长不可能不关心结案率。”曾在某中院挂职副院长的华东政法大学教授游伟说，效率被认为也是司法公正的重要体现，比如久拖不决现象当前依然突出，对当事人伤害巨大。上海的法院也强调“一定的结案率”。
目前法官的整体职业操守和专业精神，仍难如人意。“从法院院长的角度，还没有找到更好的内部管理办法。”游伟说。
外部评价标准，也令结案率指标难以被舍弃。
在考核体系中，年度结案率仍是最具标志意义的指标。在各级法院向人大所作的报告中，一般只有受案数、审结数以及执结数，才会醒目地出现在最开头，概述法院全年工作成绩。前两个数字形成的比例，即为年度结案率。
西部某省会一位新上任区法院院长，最近向上级抱怨自己分到了一个案件较多的区，担心结案率不保，“人大报告会不好看”，更会影响同级党委对法院工作的评价，竟整夜失眠。为此，他管辖的法院从10月15日起就提前扎紧了“立案口子”。
“结案率上不去，影响法院、法官的评先评优，影响奖金福利，也关系法院院长、法官的提拔晋升。”西部某省会中院一位法官说。
目前基层法院经费严重依赖地方财政。“现在不是说案多人少嘛，你辛苦了，办了多少案件就拿多少激励的钱。”游伟告诉记者，一些地方政府将办案数量与奖金挂钩，令法院难抑追求高结案率的冲动。
针对年底人为控制收案、季末年底突击结案现象，三令五申并不管用。2008年，最高法院提出“以均衡结案促进司法公正高效的新思路”，试行三年后，今年在全国法院正式使用。其逻辑是，将年终结案率的目标压力分摊到各季度和月度。
去年10月31日，最高法院法官在《人民法院报》发文，称不甚科学的结案率考评指标是影响均衡结案的直接原因，法院领导和法官不重视均衡结案，是主要原因。
“为了对‘上’负责，（法院领导）想尽一切办法提高结案率。”这位法官说。
走出“数字迷失”
消除数字崇拜，不是让数字消失，而是要尊重司法规律和司法独立，让法官像医生一样，真正以其职业精神办好案子
衡量结案是否均衡的指标是“结案均衡度”，也被纳入“31率”，有着极为复杂的计算公式。
“法官看不懂，领导也困惑，”上述西部省会中院法官告诉记者，“通俗地讲，各月结案数越接近平均结案数，说明结案均衡度越好。”他所在法院的司法统计人员想到一个便捷方法，即根据往年情况确定平均一年的收结案数，再均摊到每个办案法官。
结果，法官们掉头追平均数，有的法官想出点子——将已结案件预留不报，或拖延案件审结时间，以保持平衡。
强大的惯性让基层法院深陷数字崇拜，即使推出“客观、全面、科学”的新案件质量评估指标体系（“31率”）也不例外。
上述沿海某中院的法官曾深入研究“31率”，他告诉记者，新指标体系直接使用确实存在问题，还需等待最高法院根据近年情况，确定评估指标的合理值、警示值，最终才能得出综合指数。
合理值应是一个区间，警示值则是必须要达到的最低要求。目前，法院采取的方式是对单个指标值进行排名，于是出现追求极端数值现象。
记者看到，不少地方法院向人大报告工作时，特别强调“审限内结案率”，而百分百的数字比比皆是。在审限内结案是法律基本要求，但在目前，这样的成绩单不免让人怀疑。
2010年年底，东北一基层法院与当地交通事故处理大队和劳动仲裁机构合作，将已处理的事故材料伪造成案件材料，搞假立案再撤诉，结果结案率和调撤率奇高，被中院和高院树为先进典型，甚至引起最高院注意，前往调研，事情败露，相关人员被内部处理。
数字的弊端众所周知，但完全取消也不现实。徐伟也不主张取消结案率，“一旦取消，法官就更没有办案的动力了”。
“现在是抽他鞭子，在数字高压的情况下，好像是不得不实现公正和效率，这就是一个非常麻烦的局面，也是不可能长久的。”游伟认为，法院内部的行政化管理体制需要改变，去除其行政机关和工厂色彩。“尊重司法规律，按司法规律办事，法院院长说了很多，但研究得太少。”
北大教授傅郁林认为，应该放弃对法官的一切负面考核指标，从追求司法效率回到对审判质量的真正关注上来，通过内部激励，激发法官的职业良知和职业荣誉感——这正如医生的医德一样重要，却是目前法官队伍缺乏的。
“在司法这样一个严重依赖于法官内心判断的职业领域，仅仅依赖于外部管理和控制是行不通的。”傅郁林说。
本身作者:冉金 转自：PGYLAW（徐伟为化名）